Miało nie być deficytu, ale pojawił się problem. I co pan teraz zrobi, panie premierze?

Sensacją jest to, że rząd w ogóle doszedł do wniosku, że musi napisać projekt budżetu od początku, a ten przedstawiony przed wyborami jest do wyrzucenia. A raczej nie tyle doszedł do wniosku, co został do tego zmuszony. Mamy więc sytuację, w której rząd nie może uzyskać w Sejmie tego, na czym mu zależy (chociaż nominalnie ma w tym Sejmie większość).

Premier Morawiecki mógłby machnąć ręką na niemiły gest ze strony Jarosława Gowina, blokujący pomysł likwidacji tzw. 30-krotności, czyli górnego rocznego limitu składek na ZUS i uchwalić budżet bez tego pomysłu. Oznaczałoby to, że w 2020 r. trzeba będzie dać ZUS-owi z budżetu państwa dotację o jakieś 7 mld zł większą. W skali przekraczających 400 mld zł łącznych wydatków budżetowych to nie jest kwota, która coś rozwala.

Rząd wprawdzie obiecywał budżet bez deficytu, ale nie chce mi się wierzyć, żeby uznał, że niespełnienie akurat tej zapowiedzi zaszkodzi mu politycznie. Bez przesady, Polacy są przyzwyczajeni do budżetów z deficytami i chyba aż tak bardzo ich to nie obchodzi. A deficyt w przypadku budżetu bez 30-krotności nadal byłby bardzo mały.

Wygląda na to, że kwestia 30-krotności nie jest jedyną przyczyną. Niewykluczone, że rząd uznał, że trzeba zrobić nowy projekt budżetu, bo wyliczył, że projekt przedwyborczy nie zmieści mu się w ramach tak zwanej stabilizującej reguły wydatkowej. Obowiązuje ona w Polsce od 5 lat. PiS wprawdzie w 2016 roku nieco złagodził pierwotną wersję opracowaną przez rząd Donalda Tuska, ale nawet w tej łagodniejszej wersji ta reguła może stanowić problem.

Reguła wydatkowa określa za pomocą skomplikowanego wzoru, o ile można zwiększyć wydatki państwa. Uwzględniając nie tylko budżet centralny, ale też samorządy, ZUS, NFZ itp. Liczy się to tak, że wydatki zaplanowane na rok bieżący mnoży się przez cel inflacyjny NBP (2,5 proc.), potem mnoży się to jeszcze przez średnie tempo wzrostu PKB liczone za osiem lat – sześć poprzednich, rok bieżący i prognozę na rok kolejny, ale od tak wyliczonego tempa wzrostu trzeba odjąć 2 proc., bo nasz dług publiczny jest większy niż 48 proc. PKB (jak spadnie poniżej 48 proc. to będzie się odejmować 1,5 proc.). Do tego można dodać różne jednorazowe tzw. dyskrecjonalne wydatki nadzwyczajne, czyli nie takie, które zapisano w ustawach na stałe.

Ale to nie koniec, bo od tak wyliczonego limitu wydatków na nowy rok trzeba odjąć wzrost wydatków w samorządach i NFZ, a z drugiej strony limit ten można też powiększać o jednorazowe, nadzwyczajne, tymczasowe dochody państwa. I dopiero wtedy mamy końcową kwotę, która stanowi nieprzekraczalny limit wydatków państwa w kolejnym roku. Te nadzwyczajne dochody są w naszym przypadku bardzo ważne.

O tym, że problem z limitem wydatków wyznaczonym przez regułę istnieje, świadczy chociażby sposób, w jaki sfinansowana ma być wypłata 13. emerytury. Wykorzystany zostanie Fundusz Solidarnościowy Wsparcia Osób Niepełnosprawnych, bo jego akurat nie ma w regule wydatkowej (bo kiedy ją uchwalano to jeszcze nie istniał). Fundusz może zaciągać pożyczki, więc pożyczy kasę z budżetu i ją wyda na wypłatę emerytury. Ale okazuje się, że to nie rozwiązuje wszystkich problemów.

Moim zdaniem głównym problemem spośród tych wciąż nierozwiązanych jest kwestia opłaty przekształceniowej, czyli 15 proc. aktywów, które rząd sobie zabierze przy przemianie OFE w IKE. Początkowo zakładano, że wpływy z tej opłaty w przyszłym roku sięgną 8,6 mld zł, potem nagle zmieniono ten zapis na 12,5 mld zł. Rząd jednak zakładał, że do IKE pójdzie 80 procent uczestników OFE. Tymczasem dotychczasowe fiasko innego programu dobrowolnych oszczędności emerytalnych, czyli PPK, każe mocno się zastanawiać nad tym założeniem. Skoro do PPK zapisuje się mniej niż połowa uprawnionych, to nie trudno sobie wyobrazić, że do IKE też pójdzie znacznie mniej niż zakładane 80 procent. A to będzie oznaczać znacznie mniej pieniędzy dla państwa z opłaty przekształceniowej, która jako dochód tymczasowy może powiększać limit wydatków w regule wydatkowej.

Może premier Morawiecki wystosował swój dziwny apel o wpisanie do konstytucji gwarancji dla IKE właśnie dlatego, że przestraszył się wizji mniejszej opłaty przekształceniowej, bo przez nią może nie zmieścić się w regule wydatkowej? I co teraz?

Możliwe są dwa rozwiązania. Albo iść dalej metodą na Fundusz Solidarnościowy, omijać i naginać, ile się da, wpisywać do reguły jakieś absurdalne założenia i może się jakoś zmieścimy. Albo po prostu obciąć planowane wydatki. Ta druga metoda oznacza prawdopodobnie złamanie jakiejś obietnicy wyborczej. Politycznie bardziej korzystny jest wariant pierwszy, ale on z pewnością ma swoje limity i ryzyka (np. rynek finansowy mógłby się nieco zmarszczyć, gdyby się okazało, że PiS z reguły wydatkowej robi sobie jaja w biały dzień). A po drugie premier Morawiecki może się tu obawiać jeszcze czegoś innego. Może bać się, że przy coraz wyraźniejszym spowolnieniu gospodarczym gorzej niż zakładał będzie wyglądać strona dochodowa budżetu. Stąd zapewne wyższa od planowanej wcześniej podwyżka akcyzy czy też planowane uszczelnienie ozusowania umów zleceń. Stąd też pewnie wyczuwalna, znacznie większa niż rok temu niechęć do pomysłu zamrażania cen energii na kolejny rok. Za prąd płacimy wprawdzie nie do budżetu, ale firmom energetycznym, ale są one kontrolowane przez państwo, a wypłacane przez nie dywidendy z zysku stanowią potem dochód budżetowy. Przy zamrożonych cenach oczywiście i zyski, i dywidendy będą niższe.

Budżet może mieć problem nie tylko przez wolniejszy wzrost gospodarczy, ale także wtedy, kiedy inflacja będzie mniejsza od oczekiwanej. Ostatnie dane GUS wskazują, że tak zwane ceny producentów, czyli te na styku fabryka-pośrednicy, a nie te w sklepach, już spadają, czyli zaczyna wracać deflacja. Ekonomiści też coraz częściej wskazują, że inflacja, zwłaszcza w drugiej połowie roku 2020 może spadać w szybkim tempie. Niższa inflacja zwykle utrudnia wzrost dochodów z VAT, niższy wzrost PKB psuje sytuację na rynku pracy (która pewnie pogorszy się też przez duży wzrost płacy minimalnej), przez co napływ składek do ZUS może nie wyglądać już tak dobrze jak w 2018 i 2019. Te ryzyka rosną. Tymczasem PiS przed wyborami postanowił w ramach pamiętnej „piątki Kaczyńskiego” obniżyć PIT, czyli ograniczyć dochody i podwoić wydatki na 500+. Obydwie rzeczy są już nie do odkręcenia.

Może więc się okazać, że zupełnie niezależnie od reguły wydatkowej porażka po stronie dochodowej wywoła u nas dość wyraźny deficyt budżetowy, który może być początkiem równi pochyłej, jeśli weźmiemy pod uwagę, że na kolejne lata planowane są nadal wysokie wydatki, a prognozy dotyczące wzrostu PKB są jeszcze słabsze niż na 2020. Sytuacja makroekonomiczna zrobiła się po prostu znacznie trudniejsza niż trzy czy cztery lata temu.

Premier zapewne wolałby więc po prostu ściąć wydatki teraz i nie mieć problemu z powrotem deficytu za rok. Nie wiadomo tylko, czy ma w tej sprawie pewną swobodę, bo przecież ta „piątka”, która w tak dużym stopniu ustawiła politykę budżetową na 2020 rok była nie jego, tylko Jarosława Kaczyńskiego.

Lider partii, która wygrała wybory, będzie musiał zdecydować, czy ważniejsze jest dotrzymywanie politycznych obietnic, czy sytuacja fiskalna. Groźniejsze jest ryzyko polityczne czy gospodarcze. A potem z kolei premier będzie musiał zdecydować, czy to, co wybierze lider, nadal chce firmować swoim nazwiskiem. Bo może się też na przykład okazać, że łatwiej zmienić premiera, niż poziom wydatków państwa. A może zobaczymy spektakularne wycofywanie się z jakichś obietnic, zapewne osłonięte jakimiś nowymi, mniej kosztownymi obietnicami? A może spowolnienie minie i pomimo tego, ze dziś ryzyka rosną, za rok okaże się, że znowu się udało?

Tak czy inaczej rok 2020 zapowiada się niezwykle ciekawie, a to, że rząd właśnie pisze budżet od nowa tylko to dodatkowo potwierdza.

Rafał Hirsch – dziennikarz ekonomiczny, nagradzany między innymi przez NBP (Najlepszy dziennikarz ekonomiczny 2008) i Stowarzyszenie Inwestorów Indywidualnych (Heros Rynku Kapitałowego 2012). Współtwórca m.in. TVN CNBC i next.gazeta.pl. Obecnie współpracownik Business Insidera i Tok FM.