Te kraje nie mają banków centralnych. Jak one funkcjonują?

Autor: Mirosław Ciesielski, wykładowca akademicki, opisuje rynki finansowe, zmiany na rynku fintechów i startupów, Obserwator Finansowy

Bankowość centralna jest stosunkowo młodym instytucjonalnym wynalazkiem ludzkości, bo banki centralne zaczęły być ustanawiane dopiero pod koniec XVII w. W 1668 r. powołano szwedzki Riksbank, a 26 lat później Bank of England. Amerykański System Rezerwy Federalnej ustanowiono jednak dopiero w 1913 r. Banki centralne w Afganistanie, Iraku i Libii powstały za sprawą USA dopiero w XX w. Obecnie ponad 99 proc. państw globu może pochwalić się monetarnymi instytucjami finansowymi. Nawet nieuznawana przez świat Abchazja.

Długo opierała się ukonstytuowaniu banku centralnego Szkocja, mimo unii personalnej z Anglią. Jak pisze George Selgin w pracy Financial Stability Without Central Banks, na przełomie wieków XVIII i XIX Szkocja miała stabilny system finansowy, a wynikało to z presji, jaką wywierały na siebie banki prywatne, mające prawo emitować banknoty. Co prawda doszło do niewypłacalności jednego podmiotu (Ayr Bank), który pociągnął za sobą kilka mniejszych banków. Duże podmioty, przewidując ryzyko były jednak w stanie utrzymać funkcjonowanie systemu finansowego, który pozostał stabilny przez kolejne stulecie, bo banki – jak dowodzi Selgin – nauczyły się powściągliwości w lekkomyślnym udzielaniu pożyczek. W ten sposób szkocki system finansowy pozostawał bardziej stabilny niż angielski. Podobna sytuacja miała miejsce w Kanadzie, w której system bankowy był stabilniejszy niż w USA, choć Bank of Canada powołano do życia dopiero w 1934 r.

Obecnie brak banku centralnego wśród państw na świecie to zupełna rzadkość, żeby nie powiedzieć margines. To przede wszystkim mikro kraje wyspiarskie położone w Oceanii (Wyspy Marshalla, Kiribatii, Micronezja, Tuvalu, Palau, Nauru), których łączna liczba ludności nie przekracza pół miliona osób. Walutą jest tam dolar amerykański bądź australijski. W Europie euro jest także oficjalnym środkiem płatniczym w Andorze (80 tys. mieszkańców) i Monako (36 tys.), choć księstwa te nie są członkami Unii Europejskiej.

Największym krajem na świecie, liczącym ponad 4 mln mieszkańców, który funkcjonuje bez bankowości centralnej, jest Panama. W obiegu występują dwie równoważne waluty, wymieniane po kursie 1:1 – miejscowa balboa i amerykański dolar. Nazwa lokalnej waluty pochodzi od hiszpańskiego żeglarza i konkwistadora Vasco Núñeza de Balboa, który uznawany jest za pierwszego założyciela europejskiej kolonii na kontynencie amerykańskim. Panama bije własne monety i używa ich obok monet amerykańskich, które są do nich bliźniaczo podobne, różnią się jedynie literą, bo zamiast $ jest B. Nie emituje też pieniądza papierowego, jego rolę spełnia dolar. Balboa zastąpiło peso kolumbijskie w 1904 r. po uzyskaniu przez Panamę niepodległości od Kolumbii.

Panama od początku swojego istnienia nie miała banku centralnego. W 1941 r. ówczesny prezydent Arnulfo Arias Madrid podjął próbę powołania Centralnego Banku Emisyjnego, ale nie zdążył bo został obalony przez proamerykańskiego przeciwnika. W kraju funkcjonują jednak instytucje regulujące i nadzorujące sektor finansowy. Kluczowa jest Superintendency of Banks of Panama (SBP), która współdziała z państwowym Narodowym Bankiem Panamy (NBP), który pełni rolę izby clearingowej dla systemu bankowego kraju. Brak banku centralnego oznacza, że nie ma instytucji, która mogłaby pełnić funkcję pożyczkodawcy ostatniej szansy dla banków komercyjnych, które znalazłyby się w finansowych tarapatach. Stąd banki panamskie muszą być zarządzane bardzo konserwatywnie, a ich średni współczynnik wypłacalności, weryfikowany kwartalnie przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, jest na podobnym poziomie jak w USA oraz strefie euro i wynosił we wrześniu 2023 r. 15,3 proc., czyli był prawie dwukrotnie wyższy od minimalnego wymogu prawnego. Najniższy poziom jaki osiągnął miał miejsce w grudniu 2007 r. i wyniósł 14,1 proc.

Panama ma status międzynarodowego centrum bankowego (offshore), a wartość aktywów przekroczyła w 2023 r., według danych SBP, 140 mld dol. Panamski system bankowy można uznać za nieproporcjonalnie duży, biorąc pod uwagę wielkość i populację kraju. Funkcjonuje tu 66 banków, z czego 42 ma wyłącznie licencję krajową, jednak większość z nich to banki zagraniczne. Agencja Fitch Ratings potwierdziła w październiku ocenę środowiska operacyjnego dla panamskich banków i niebankowych instytucji finansowych na poziomie BB+ (stabilna). Panamskie banki podlegają ścisłej kontroli i są zobligowane zgłaszać transakcje o wartości przekraczającej 10 tys. dol. Ponadto stosowane są rygorystyczne zasady KYC (poznaj swojego klienta) dla wszystkich otwierających rachunek bankowy w Panamie. Kraj ten uważa się jednak za miejsce o najsurowszych na świecie przepisach dotyczących tajemnicy bankowej. Mimo to nie zapobiegły one umieszczenia kraju w 2019 r. na liście Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy w Ameryce Łacińskiej (GAFILAT), co negatywnie oddziaływało na inwestycje zagraniczne w Panamie. Negatywny klimat zbudował też wyciek ogromnej liczby dokumentów z panamskiej firmy prawniczej, znany pod nazwą „Panama Papers”, ujawniający osobiste dane finansowe osób zamożnych i urzędników publicznych. Dzięki podjętym przez rząd i organa nadzorcze działaniom dostosowawczym na jesieni 2023 r. Panama została usunięta z niechlubnej listy.

Więcej o bankach centralnych przeczytasz na Bziblog.pl:

Wyspiarskie mikro państwa Oceanii nie mają własnych walut, a więc tym bardziej banków centralnych. Największym z nich ze 135 tys. mieszkańców jest Kiribati, które znane stało się głównie z tego, że powoli znika za sprawą podnoszenia się wód oceanicznych, a kraj składający się z 33 wysp, w tym 20 zamieszkałych, wznosi się zaledwie dwa metry ponad poziom morza. Kiribati wraz z liczącym 11 tys. mieszkańców Tuvalu utrzymuje się z pomocy zagranicznej, dochodów z funduszu powierniczego, przekazów pieniężnych i opłat za licencje połowowe. Eksport ogranicza się do kopry, wodorostów i ryb. Kraj jest więc silnie uzależniony od importu, co wpływa na wahania cen towarów. Turystyka stanowi zaledwie 2 proc. PKB z uwagi na położenie geograficzne i słabą infrastrukturę.

Ten słabo rozwinięty kraj Pacyfiku posiada niewielki system finansowy powiązany z Australią. Funkcjonuje tam właściwie jeden bank komercyjny – Bank of Kiribati. To spółka partnerska pomiędzy rządem Kiribati, który ma jedną czwartą udziałów, a Australia and New Zealand Banking Group Limited (ANZ), która jest właścicielem trzech czwartych Bank of Kiribati. Zadania ANZ obejmują poza standardową działalnością komercyjną także monitoring rezerw walutowych i popytu na walutę kraju, który posługuje się dolarem australijskim. Bank jako jedyna instytucja podaje dzienne kursy dolara dla 15 walut i prowadzi wymianę walutową. Kiribati utrzymuje wymianę walutową w zakresie płatności, transferów zagranicznych i transakcji międzynarodowych. W kraju działa również mały Bank Rozwoju Kiribati, który zazwyczaj udziela pożyczek małym firmom. Funkcjonują też nieformalne tzw. banki wiejskie udzielające mikropożyczek. Poza bankowością istnieje też Kiribati Provident Fund, który inwestuje w zagraniczne obligacje i akcje w celu finansowania rządowego programu emerytalnego. Kiribati w przeszłości ze względów prestiżowych kilkukrotnie biło monety z nazwą kraju o nominałach równych dolarowi australijskiemu. Ostatnia taka emisja miała miejsce w 1992 r.

Na podobnych zasadach jak Kiribati funkcjonuje system finansowy Mikronezji, liczącej 115 tys. mieszkańców, z tym, że walutą obiegową jest tam dolar amerykański. Dla USA Federalne Stany Mikronezji mają strategiczne znaczenie w kontekście amerykańsko-chińskiej rywalizacji na Pacyfiku. Zawarte między państwami w 2004 r. porozumienie o Wolnym Stowarzyszeniu zapewniło Mikronezji finansowanie usług publicznych, takich jak edukacja, opieka zdrowotna i infrastruktura. W tym celu powołano specjalny fundusz powierniczy, a wartość potrzeb publicznych określono do 2023 r. na 1,65 mld dol. W 2023 r. porozumienie, które zawiera także klauzule zobowiązujące USA do obrony i pomocy gospodarczej, zostało przedłużone i opiewa na kwotę 7,1 mld dol. w okresie 20 lat. Dotyczy ono jednocześnie Palau (18 tys. mieszkańców) i Wysp Marshalla (42 tys.), gdzie walutą jest także dolar amerykański.

W tym ostatnim państwie postulowano w ubiegłej dekadzie powołanie organów władzy monetarnej. Wynikało to z potrzeby dostosowania się do bardziej rygorystycznych, międzynarodowych standardów dotyczących przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy (AML) i finansowaniu terroryzmu (CFT) oraz zapewnienia ochrony stabilności finansowej kraju szczególnie w odniesieniu do depozytów publicznych i rządowych. Było to istotne, gdyż banki Wysp Marshalla napotykały trudności w prowadzeniu bankowości korespondencyjnej szczególnie w relacji z instytucjami USA, które wdrażały zasady obniżania ryzyka działalności (de-risking). Sytuacja uległa pewnej poprawie po podpisaniu porozumienia z USA, jednak władze finansowe Wysp podejmują inne kroki, które są uznawane za źródło potencjalnego ryzyka. W 2018 r. Republika Wysp Marshalla przyjęła ustawę o walucie suwerennej, dzięki czemu stała się pierwszym państwem, który wyemitował własną kryptowalutę i certyfikował ją jako prawny środek płatniczy pod nazwą „suweren”. Z kolei w 2023 r. parlament przyjął bezprecedensowe na świecie prawo związane ze zdecentralizowanymi autonomicznymi organizacjami (DAO), które umożliwiają prowadzenie i finansowanie rozproszonych projektów wykorzystujących technologię blockchain. Wyspy Marshalla zamierzają stać się światowym hubem w tej dziedzinie. Międzynarodowy Fundusz Walutowy ostrzega jednak, że rozwój tego sektora może grozić integralności finansowej kraju.

W Europie państwami, które nie mają banku centralnego, a posługują się euro, są księstwa Monako oraz Andora, a także San Marino i Watykan, choć nie są członkami Unii Europejskiej. Wprowadzenie euro zastąpiło w pierwszym kraju franki francuskie, w drugim funkcjonujące w obrocie franki i hiszpańskie pesety, a w enklawach włoskich liry. Własnej waluty nie ma też Liechtenstein, który jest atrakcyjnym centrum finansowym z bezpośrednim dostępem do jednolitego rynku europejskiego i rynku szwajcarskiego. Księstwo jest w unii celnej i walutowej ze Szwajcarią oraz przyjęło franka szwajcarskiego jako oficjalną walutę, a za politykę pieniężną i podaż pieniądza odpowiada wyłącznie Szwajcarski Bank Narodowy (SNB). Liechtenstein ma jednak własny organ nadzoru finansowego licencjonujący podmioty finansowe.

Za centralny bank Monako można uznać z kolei lokalny oddział Banque de France, który w zakresie polityki pieniężnej i utrzymania stabilności finansowej jest zależny od Europejskiego Banku Centralnego. Nadzoruje także instytucje finansowe w księstwie, ściśle współpracuje z rządem i innymi organami regulacyjnymi w celu zapewnienia zgodności z międzynarodowymi przepisami finansowymi. Na mocy porozumienia z UE kraj używa euro jako swojej oficjalnej waluty, a do 2002 r. produkował własne monety (Monegasque), choć w obrocie dominowały franki francuskie. Księstwo bije ograniczoną liczbę własnych monet euro z motywami Monako, ich obieg ograniczony jest jednak wyłącznie do terytorium kraju. Instytucje finansowe, których przeważająca liczba to podmioty zagraniczne regulowane przez własne władze monetarne lub EBC, mają dostęp do instrumentów refinansowych Banque de France tak jak banki francuskie, ale nigdy z nich nie musiały korzystać. Takiego zabezpieczenia nie mają lokalne instytucje finansowe w San Marino i Watykanie, choć na mocy porozumienia z Włochami euro jest w nich prawnym środkiem płatniczym, a San Marino, będące republiką, kilkukrotnie wypuszczało swoje monety euro, które mają przede wszystkim charakter kolekcjonerski.

System finansowy Monako nie doświadczyło istotnych działań, które zagrażałyby jego stabilności. W styczniu 2023 r. Rada Europy opublikowała raport Grupy Specjalnej ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF), który zwraca uwagę na słabe przeciwdziałanie księstwa, wobec tego typu zagrożenia ze względu na umiędzynarodowienie jego systemu finansowego i podatność na nielegalne transgraniczne przepływy finansowe. Oznacza to, że przestępstwa finansowe mogą mieć miejsce za granicą, ale środki z nich pochodzące będą prane w Monako. Stąd kraj znalazł się na liście obserwacyjnej FATF, a przyczyniły się do tego podejrzenia o ochronę majątków rosyjskich oligarchów przed międzynarodowymi sankcjami. W tym kontekście warto zauważyć, że przestępstwa podatkowe popełnione za granicą nie podlegają w Monako ściganiu i do tej pory nie przeprowadzano pod tym względem w odniesieniu do systemu finansowego analiz ryzyka.

Bardziej skomplikowana sytuacja, jeśli chodzi o posługiwanie się euro, wystąpiła w Andorze, która nie miała ani banku centralnego, ani oficjalnej waluty przed przyjęciem euro w krajach UE, z którą księstwo jest w unii celnej. Nie obejmuje ona jednak produktów rolnych. Rząd Andory długo nie miał planów szerszej integracji z UE ze względu na liberalny system regulacji podatkowych i finansowych kraju. Jej sektor finansowy jest jednak niezwykle ważną częścią gospodarki, odpowiadając za jedną piątą wartości PKB. Z chwilą przyjęcia wspólnej waluty w krajach UE w Andorze również zaczęto się nią posługiwać w sposób jednostronny, czyli bez zawarcia porozumienia w tej kwestii. Negocjacje dotyczące zakresu wykorzystania euro rozpoczęły się w 2004 r. i trwały prawie 8 lat! Warunkiem wstępnym było przestrzeganie dyrektywy Rady Europejskiej 2003/48/WE w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności. Ostatecznie Andora i UE zawarły porozumienie monetarne w 2011 r. 1 kwietnia 2012 r. euro stało się oficjalną walutą Andory. Zgodnie z warunkami umowy kraj ten może emitować monety z motywami krajowymi o wartości do 2,4 mln euro. Ich dystrybucja rozpoczęła się w 2015 r., choć dostarczone zostały przez mennice z Francji i Hiszpanii.

Od 2015 r. Andora, Monako i San Marino prowadziły z UE rozmowy na temat umowy stowarzyszeniowej, choć organy regulujące rynek finansowy Unii (EBA i EMSA) apelowały o ostrożność w zakresie otwarcia wspólnego rynku na te państwa, tym bardziej, że Andora jako jeden z niewielu krajów na świecie nie ratyfikował konwencji ONZ w sprawie zapobiegania korupcji. Monako po pewnym czasie wycofało się z negocjacji, a z rządami San Marino i Andory trwały one do 2023 r. Andora musiała ustanowić niezależną agencję antykorupcyjną zgodną z międzynarodowymi standardami, a reputacja jej organu nadzoru finansowego (AFA) była nadszarpnięta szeregiem skomplikowanych postępowań sądowych. Miało to miejsce między innymi po wymuszonej nacjonalizacji Banca Privada d’Andorra wskutek wysuniętych przez Departament Skarbu USA oskarżeń dotyczących prania brudnych pieniędzy przez tę instytucję, w co zamieszane były także cztery amerykańskie banki korespondencyjne.

Dochodzenie doprowadziło do tego, że kontrolę nad BPA i jego spółką zależną Banco de Madrid przejęły andorskie oraz hiszpańskie organy regulacyjne. Oba podmioty uległy następnie likwidacji, a ich aktywa zostały sprzedane amerykańskiemu funduszowi private equity po znacznie obniżonej wycenie. To spowodowało wystąpienie akcjonariuszy BPA na drogę sądową przeciw nadzorowi AFA za stronnicze i lekkomyślne działania, co wynikało z nieprzestrzegania należytych procedur przez regulatora i rząd. Zachowanie akcjonariuszy było spowodowane tym, że hiszpańskie sądy oczyściły BPA z dużej części rzekomych nieprawidłowości. Co więcej pojawiły się sugestie, że likwidacja banków leżała w interesie rządów w Madrycie i Andorze, które chciały ujawnić zaplecze finansowe katalońskich separatystów.

Gdyby wyrok sądu okazał się skrajnie niekorzystny dla organów księstwa, to kosztowałby podatników setki milionów euro i mógłby wymagać nawet bailout-u przez EBC lub inne instytucje UE. Europejski Bank Centralny zademonstrował w 2022 r. działania służące stabilizacji rynku finansowego w Andorze, ustanawiając wartą 35 mln euro linie repo w celu „sprawnej transmisji polityki pieniężnej EBC”. Z kolei w grudniu 2023 r. Komisja Europejska zakomunikowała zakończenie negocjacji w sprawie umowy stowarzyszeniowej Andory i San Marino z UE. Po ratyfikacji zapewni ona udział tych krajów w jednolitym rynku Unii. Dostęp do rynku finansowego ma być stopniowo poszerzany i będzie warunkowany wynikami kontroli organów UE w zakresie solidności ram regulacyjnych oraz nadzorczych państw stowarzyszonych, przy czym europejskie organy nadzoru finansowego mają odgrywać kluczową rolę.