To może być zmiana na miarę nowego Bretton Woods

Propozycje, które przedstawiła Mia Mottley, zawierały się w trzech punktach. Po pierwsze, zaproponowała możliwość zawieszania pobierania oprocentowania od pożyczek zaciąganych przez kraje rozwijające się w przypadku katastrof naturalnych, takich jak powodzie, huragany, susze czy pandemie, aby nie wpadały one w spiralę zadłużenia. To właśnie rosnący dług wielu krajów biednych jest dziś bardzo pilnym problemem do rozwiązania. Według danych OECD, koszt obsługi zadłużenia krajów rozwijających się osiągnął w 2022 r. 387 mld dolarów.

Po drugie, premier Barbadosu zaapelowała, aby wielostronne banki rozwoju (multilateral development banks – MDB) pożyczyły krajom rozwijającym się dodatkowy 1 bln dol. na budowanie odporności klimatycznej.

Trzeci element Inicjatywy z Bridgetown to stworzenie nowego mechanizmu finansowego pod nazwą Global Climate Mitigation Trust, ze wsparciem sektora prywatnego, z którego środki byłyby przeznaczone na ograniczanie skutków zmian klimatycznych i odbudowę po katastrofach spowodowanych tymi zmianami. Docelowo miałby on zmobilizować na te cele 3-4 bln dol. ze środków prywatnych.

Więcej wiadomości o zrównoważonym rozwoju

Inicjatywa z Bridgetown została zaadresowana przede wszystkim do wielostronnych banków rozwoju. Premier Barbadosu niedwuznacznie sugerowała, że banki te wymagają reform. Zwróciła uwagę, że bogate kraje są w stanie pożyczać kapitał po stopach procentowych od 1 do 4 proc., ale w biedniejszych krajach – które są postrzegane jako bardziej ryzykowne – średnie stopy procentowe wynoszą obecnie około 14 proc. Według niej, bez dostępu do preferencyjnego finansowania – tj. oferowanego poniżej stawek rynkowych – nie ma możliwości, aby kraje rozwijające się mogły skutecznie walczyć ze zmianami klimatu.

Inicjatywa premier Mottley zbiegła się w czasie z silną presją na banki rozwoju ze strony najważniejszych udziałowców, przede wszystkim Stanów Zjednoczonych. USA, ustami swoich najwyższych przedstawicieli, m.in. specjalnego wysłannika prezydenta Bidena ds. klimatu Johna Kerry’ego oraz Sekretarza Skarbu Janet Yellen, wezwały MDB do „ewolucji” i wyjścia poza finansowanie rozwoju w oparciu o alokacje krajowe oraz do zwiększenia zaangażowania w dostarczanie globalnych dóbr publicznych, przede wszystkim ochronę klimatu.

Z początkiem br. na forum Banku Światowego, ale także innych MDB, podjęto więc w dość szybkim tempie prace mające na celu modyfikację misji, wizji, polityk operacyjnych oraz instrumentów finansowych, które mają zwiększyć ich zaangażowanie w rozwiązywanie problemów globalnych przy jednoczesnym utrzymaniu, a nawet poszerzeniu, wsparcia dla krajów najbiedniejszych.

Z kolei Sekretarz Generalny ONZ Antonio Guterrez wezwał członków grupy G20 do zwiększenia dostępnego długoterminowego finansowania dla krajów rozwijających się znajdujących się w potrzebie o co najmniej 500 mld dol. rocznie. Środki te mają być przeznaczone na inwestycje w energię odnawialną, ochronę socjalną, wysokiej jakości edukację, tworzenie godnych miejsc pracy, powszechną opiekę zdrowotną, zrównoważone systemy żywnościowe, infrastrukturę i transformację cyfrową. Sekretarz Generalny wezwał też do udzielania bardzo długoterminowych (30-50 lat) pożyczek ze znacznymi okresami karencji, przy czym wszystkie pożyczki powinny być przeznaczone na realizację przyjętych w 2015 r. Celów Zrównoważonego Rozwoju (Sustainable Development Goals – SDG).

Wszystkie te działania były inspiracją dla prezydenta Francji Emmanuela Macrona do zorganizowania w czerwcu br. w Paryżu szczytu nt. finansowania rozwoju (Summit for a New Global Financial Pact), który miał w założeniu wypracować nowy kontrakt pomiędzy krajami Północy i Południa w celu zmierzenia się z globalnym kryzysem, przede wszystkim klimatycznym, poprzez ułatwienie dostępu najbardziej narażonych na niego krajów do finansowania, którego potrzebują. Dyplomacja francuska stanęła na stanowisku, że w obecnej sytuacji należy przyjąć kompleksowe podejście do rozwoju, klimatu i architektury finansowej. W krajach najbiedniejszych cele w zakresie adaptacji do zmian klimatu, zdrowia i rozwoju muszą być realizowane jednocześnie. Ostatecznym celem jest „świat bez biedy i bez węgla”. W podsumowaniu szczytu zapisano, że żaden kraj nie powinien już nigdy więcej musieć wybierać między redukcją ubóstwa a realizacją zielonej transformacji i ochroną planety oraz że walka z nowymi, globalnymi wyzwaniami rozwojowymi nie może odbywać się kosztem walki z biedą. Decyzje finansowe powinny. zarazem zapadać na podstawie kryteriów, które uwzględniają zmiany klimatyczne i kwestie bioróżnorodności.

W opinii niektórych uczestników i komentatorów szczyt paryski nie do końca spełnił pokładane w nim nadzieje. Na pewno nie był przełomowy. Jednak nacisk na reformy instytucji finansowania rozwoju nie słabnie, a kolejne propozycje zmian zostały ujęte w pierwszej części raportu niezależnych ekspertów dla G20 pt. The Triple Agenda. Strengthening Multilateral Development Banks, który ukazał się latem br. Jego autorzy, zgodnie z tytułem, przekonują, że przed wielostronnymi bankami rozwoju stoi potrójne zadanie: zmodyfikować misje, zwiększyć ambicje i finansowanie oraz zmienić metody działania. Sugerują, aby instytucje te niezwłocznie zobowiązały się do potrojenia poziomu finansowania rozwoju do 2030 r., co jednak wiązać się będzie ze zwiększeniem kontrybucji ze strony donatorów, na przykład poprzez podwyższenie kapitału MDB. W raporcie The Triple Agenda… znajdują się też argumenty i konkretne propozycje dotyczące zacieśnienia współpracy między MDB, tak aby działały jako jeden spójny „ekosystem”.

Jest więc nad czym się zastanawiać i o czym dyskutować. W sferze realnej także widać pewne przyspieszenie. Bank Światowy jest na najlepszej drodze do modyfikacji swej misji i szerszego uwzględnienia w swoich działaniach problemów globalnych, z czym wiążą się propozycje zmian w planowaniu programów pomocowych i ich wdrażaniu. Ponadto, chyba po raz pierwszy na poważnie, wzięto się za zacieśnienie współpracy wszystkich banków rozwoju. Coraz częściej mówi się też o potrzebie uproszczenia metodologii zatwierdzania projektów przez te instytucje, począwszy od małych projektów sektora prywatnego w krajach o niskich dochodach.

Tyle że w obszarze finansowania rozwoju globalnego o zasadniczy przełom generalnie jest bardzo trudno. Pozostaje cały szereg problemów i dylematów, które czekają na rozwiązanie i rozstrzygnięcie. Kluczowym wyzwaniem są rozwierające się ponownie nożyce pomiędzy rosnącymi potrzebami krajów najuboższych a realnie dostępnymi funduszami, które mogłyby te potrzeby sfinansować. Eksperci od finansów szukają więc Świętego Graala, miotając się między funduszami publicznymi a prywatnymi, a jednocześnie próbując je jakoś połączyć. Przed wybuchem pandemii COVID-19 i wojną w Ukrainie zakładano, że w rezultacie ogólnego postępu i reform wewnętrznych wiele krajów o niskich dochodach awansuje do statusu krajów o średnich dochodach lub gospodarek wschodzących, dzięki czemu zwiększy się ich dostęp do rynków finansowych i instrumentów mających przyciągać kapitał prywatny. W efekcie „uwolnią” pomoc rozwojową (official development assistance – ODA), która będzie mogła być skierowana do walki z ubóstwem w krajach najbiedniejszych i ogarniętych konfliktami omijanych przez przepływy kapitałowe i inwestorów. Po pandemii i rosyjskiej agresji na Ukrainę, a także w efekcie coraz częstszych symptomów kryzysu klimatycznego, sytuacja się mocno skomplikowała, bo wiele krajów uboższych zatrzymało się w rozwoju lub wręcz cofnęło. I wciąż potrzebuje pomocy, nawet w większej niż dotychczas skali.

Już po przyjęciu w 2015 r. na forum ONZ Celów Zrównoważonego Rozwoju, kiedy uznano, że trudno je będzie sfinansować wyłącznie lub głównie ze środków publicznych, wylansowano koncepcję „od miliardów do bilionów” (from billions to trillions – B2T). Jej istota polega na tym, aby „miliardy” (dolarów) funduszy pomocowych nie były inwestowane bezpośrednio w projekty rozwojowe, ale mobilizowały i zwielokrotniały inne fundusze, w tym pochodzące z podatków oraz od prywatnych inwestorów, dzięki czemu możliwa byłaby realizacja SDG. Szczególnym obiektem pożądania w tej koncepcji są globalne aktywa finansowe, których wartość w 2020 r. oceniana była na 469 bln dol. OECD sygnalizowała, że aby sfinansować Cele Zrównoważonego Rozwoju wystarczyłoby przeznaczać na to 3,9 bln dol. rocznie, a więc mniej niż 1 proc. wspomnianych aktywów.

Po kilku latach wysiłków coraz wyraźniej widać jednak, że nie jest to takie proste i że dzięki tej metodzie możemy mówić najwyżej o podwojeniu czy potrojeniu środków rozwojowych, ale nie o przejściu od miliardów do bilionów. Na skromniejsze niż zakładano efekty B2T składa się wiele przyczyn. Przede wszystkim globalne aktywa finansowe są generowane i inwestowane w najbogatszych krajach świata, omijając te, w których potrzeby gospodarcze i społeczne są największe. Większość inwestorów instytucjonalnych, którzy są w ich posiadaniu, nie chce ich inwestować w gospodarki krajów najbiedniejszych czy ogarniętych konfliktami, bo boją się ryzyka, lub relacja pomiędzy ryzykiem a potencjalnym zyskiem jest dla nich nie do zaakceptowania. Jeśli nawet ta relacja zostanie zmieniona na korzyść (na przykład na skutek zaangażowania kapitału publicznego), a inwestor skłonny będzie wyłożyć swoje pieniądze, to często brakuje projektów solidnie przygotowanych i o odpowiedniej skali. Do tego w wielu krajach rozwijających się rynki finansowe oraz systemy prawne i instytucjonalne są słabo rozwinięte, zaś inwestorom brakuje wiedzy o zasadach inwestowania i przepisach, które na tych rynkach obowiązują. Aby to zmienić konieczne jest wzmacnianie prawa, instytucji, szeroko rozumianego kapitału ludzkiego i społecznego, itd., a tego nie da się zrobić w tydzień. Długo potrwa też przekonanie inwestorów, że w przypadku wielu krajów tzw. Globalnego Południa część ich obaw nie ma zwyczajnie uzasadnienia, a biznes może okazać się zyskowny.

Skoro mobilizacja funduszy prywatnych jest mniejsza od zakładanej, to pozostaje przeprosić się z funduszami publicznymi i zwiększyć je adekwatnie do kosztów realizacji SDG i nowych globalnych wyzwań. Tym bardziej, że – jak pisał były Dyrektor Zarządzający MFW Michel Camdessus – oszczędności, które szybko rosną, mają charakter prywatny, podczas gdy największe potrzeby finansowe (infrastruktura miejska, walka ze zmianami klimatycznymi, itd.) mają charakter publiczny. Tylko jak to zrobić? Fundusze własne krajów najuboższych i najbardziej podatnych na wszelkiego rodzaju kryzysy są dalece niewystarczające. Wpływy z podatków są w części z nich zdecydowanie poniżej poziomu koniecznego dla pełnienia przez państwo swoich podstawowych funkcji wobec obywateli. Według danych OECD z 2019 r., w Afryce stosunek podatków do PKB to 16,6 proc., podczas gdy w państwach rozwiniętych – 33,8 proc. Dodatkowo są one drenowane przez koszty klęsk żywiołowych, korupcję, ucieczkę kapitału, złe zarządzanie, itd. W takiej sytuacji o inwestycjach w długoterminowe cele rozwojowe (infrastrukturę, kapitał ludzki, ochronę środowiska) trudno mówić. Stąd apele o zwiększoną pomoc adresowane do krajów bogatych i instytucji międzynarodowych, takie jak Inicjatywa z Bridgetown.

W obliczu kryzysu do łaski powraca więc klasyczna pomoc rozwojowa, która w ostatnich dekadach wydawała się powoli tracić swoje znaczenie. Chodzi o darowizny lub pożyczki na warunkach ulgowych, finansowane ze środków podatników przede wszystkim w krajach rozwiniętych, członkach OECD. W 2022 r. jej wartość po raz pierwszy przekroczyła 200 mld dol. Ale to wciąż za mało, bo do obdzielenia jest niemal 150 krajów, które formalnie są biorcami ODA i mogą z niej korzystać. Coraz większa część tych krajów to jednak także dawcy pomocy, choć nie ujmowani w dokładnych statystykach OECD. Chiny od lat są gigantycznym donatorem m.in. dla Afryki, programy pomocowe rozbudowują Indie, Kolumbia czy Kazachstan. Benin i Zimbabwe przekazują środki na fundusze globalne, a Uganda wydaje miliony dolarów rocznie na pomoc dla uchodźców z krajów sąsiednich.

Mimo tego rosnącego zaangażowania wielu krajów Południa we wspieranie innych w rozwoju, to państwa bogate – członkowie Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD – zapewniają ponad 80 proc. finansowania instytucji rozwojowych Systemu Narodów Zjednoczonych i niemal 90 proc. funduszy 20. uzupełnienia Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju (IDA). Wiele krajów rozwijających się, w tym rynki wschodzące, mogłoby łożyć więcej na pomoc dla innych i finansowanie celów globalnych. Ale nie kwapią się do zwiększenia środków, bo albo uważają, że to zadanie państw bogatych, które w przeszłości wzbogaciły się na kolonializmie i nędzy Południa, albo są niezadowolone z kształtu instytucji globalnych, jak MFW, Bank Światowy czy inne MDB, w których wciąż mają niewiele do powiedzenia.

Pojawiają się w tym kontekście postulaty, że skoro podział na bogatą Północ i biedne Południe, dawców i biorców jest coraz mniej wyraźny, a wszystkie kraje świata są de facto krajami rozwijającymi się, to wszystkie, nawet najbiedniejsze, powinny solidarnie uczestniczyć w finansowaniu rozwoju globalnego, kontrybuując według swoich możliwości, a jednocześnie otrzymując wsparcie w zależności od swoich potrzeb. Tak się zresztą dzieje, w mniejszej skali, w Unii Europejskiej w odniesieniu do unijnych funduszy strukturalnych: tu każdy kraj, niezależnie od poziomu zamożności, jest jednocześnie kontrybutorem i odbiorcą pomocy, tylko proporcje są różne. Stopniowe przenoszenie takiego rozwiązania na poziom globalny dałoby szansę na zwiększenie podaży środków pomocowych, zobiektywizowałoby kryteria ich alokacji, a dodatkowo rozwiązało problem tzw. graduacji, tj. sytuacji, kiedy to kraje po przekroczeniu jakiegoś progu zamożności czy spełnieniu określonych warunków zostają odcięte od funduszy pomocowych. Potrzebna byłaby jednak zapewne ogólna formuła, algorytm pozwalający na podstawie obiektywnych kryteriów oszacować ile dany kraj powinien przekazać na wsparcie dla innych, a ile otrzymać od wspólnoty międzynarodowej. Mało kto wie, że na początku lat 60. XX wieku nad stworzeniem takiej formuły myślał urodzony w Krakowie austriacki ekonomista Paul Rosenstein-Rodan, jeden z pionierów ekonomii rozwoju. Dziś uzgodnienie takiego mechanizmu wydaje się mało realne, ale w przyszłości nie można go wykluczyć.

Dopóki tego typu obiektywny mechanizm pozostawać będzie pieśnią przyszłości, podział środków pomocowych odbywać się będzie – jak dotychczas – na zasadzie nieustannego przeciągania liny i w oparciu o różne kryteria i zasady, budzące zresztą szereg sporów i wątpliwości. Wiele krajów rozwijających się stoi na stanowisku, że fundusze na rozwiązywanie problemów globalnych nie mogą być alokowane kosztem środków pomocowych kierowanych do konkretnych państw m.in. na walkę z ubóstwem. Tyle, że obie kwestie są ze sobą powiązane i bardzo trudno je rozdzielić. Jednocześnie kraje te często nie czują motywacji do angażowania się finansowo (jako donatorzy) w programy globalne, z których nie korzystają bezpośrednio, np. w ochronę lasów tropikalnych. Środki na nie rozkładają się bowiem na wiele państw, a długoterminowe korzyści wydają się nieistotne w kontekście pilnych, własnych potrzeb rozwojowych.

Ważna jest także kwestia zarządzania. W obliczu coraz częstszych klęsk żywiołowych pomoc z zewnątrz często konieczna jest natychmiast. Zdaniem wielu ekspertów, absurdalna jest sytuacja gdy katastrofa dotyka jakiś kraj i musi on czekać na pomoc do momentu, aż kraje bogatsze zrzucą się na wsparcie. Dzieje się tak m.in. dlatego, że dotychczas walkę z problemami globalnymi finansowano głównie poprzez cykliczne (z reguły co 3 lata) uzupełnienia takich tematycznych funduszy jak IDA, Green Climate Fund, Asian Development Fund, International Fund for Agricultural Development, itd. Podmioty tego typu borykają się często z niedofinansowaniem, jak obecnie IDA. Tymczasem takie fundusze powinny być stale dostępne, tak jak ma to miejsce w ramach poszczególnych krajów. Inną kwestią jest to, że w razie pojawienia się nowego problemu ważnego dla całej ludzkości tworzy się nowe instrumenty, najczęściej w postaci kolejnych funduszy powierniczych (trust funds). Adwokaci ambitnych reform przekonują, że jest to niepraktyczne i nieskuteczne. W efekcie mamy bowiem niezwykłą proliferację różnego rodzaju instrumentów finansowych oraz bardzo nieprzejrzystą i trudną w zarządzaniu architekturę globalnych finansów. Dodatkowo finansowanie rozwoju opiera się na podejściu sektorowym (osobne fundusze na zdrowie, ochronę klimatu, edukację, itp.), co ogranicza współpracę. Tymczasem współczesne problemy globalne są wielosektorowe, wymagające współdziałania i finansowania z wielu źródeł.

System oparty w dużej mierze na dobrowolnych wpłatach, głównie państw najbogatszych i na rozlicznych funduszach sektorowych nie jest zatem odpowiedni do szybko zmieniającej się rzeczywistości. Społeczność międzynarodowa nieuchronnie zbliża się więc do momentu, w którym konieczna będzie przebudowa globalnej architektury finansowania rozwoju, na miarę zmian wprowadzonych po II wojnie światowej i stworzenia tzw. instytucji z Bretton Woods (MFW i Banku Światowego). Dziś wszyscy zdają sobie sprawę, że system jest niedostosowany do zadań, ale wolą nie podważać jego fundamentów. Sprawy nie ułatwia fakt, że musimy prowadzić dwie debaty jednocześnie: jak powiększyć ciastko i jak je umiejętnie (czytaj: sprawiedliwie) podzielić.

W perspektywie krótko- i średnioterminowej trzeba będzie zatem ulżyć krajom mającym obecnie największe trudności z finansowaniem swego rozwoju i poszkodowanych przez klęski żywiołowe poprzez zapewnienie im funduszy łatwo i szybko dostępnych oraz na dalece ugodowych warunkach, powstrzymując zarazem ich rosnące zadłużenie. Już tylko to jest niezwykle skomplikowanym zadaniem. Ale w dłuższej perspektywie, roku 2030 i po, trzeba będzie najpewniej zająć się kwestiami fundamentalnymi: określić relację środków publicznych do prywatnych w finansowaniu globalnego rozwoju, zastanowić się nad udziałem poszczególnych krajów w finansowaniu celów globalnych i pomocy dla najuboższych, uzgodnić jasne zasady, źródła i mechanizmy finansowania globalnych dóbr publicznych wykraczającego poza oficjalną pomoc rozwojową, zastanowić się nad całościowym mechanizmem alokacji funduszy pomocowych dla krajów innych niż te o najniższych dochodach, ale narażonych na klęski żywiołowe, wreszcie podjąć kwestię proliferacji i nieelastyczności funduszy rozwojowych. Do tego dochodzi kwestia rekompensaty dla krajów Południa za straty i szkody (loss and damage), które poniosły one na skutek rozregulowania klimatu przede wszystkim za sprawą działań Północy. Między innymi tej kwestii poświęcona ma być tegoroczna konferencja klimatyczna COP28 w Dubaju.

Wszystko to wymaga jednak odbudowy zaufania, ograniczenia fragmentacji politycznej i gospodarczej świata, wzmocnienia multilateralizmu i osiągnięcia minimalnego poziomu konsensusu miedzy Północą a Południem. Za rok, we wrześniu 2024 r., ma być zorganizowany Szczyt Przyszłości mający na celu zacieśnienie współpracy w zakresie krytycznych wyzwań i wyeliminowanie luk w globalnym zarządzaniu, a także potwierdzenie przez społeczność międzynarodową istniejących zobowiązań, w tym w zakresie Celów Zrównoważonego Rozwoju i Karty Narodów Zjednoczonych. Tyle zapowiedzi. A co się ziści, zobaczymy.

Poglądy wyrażone w niniejszym artykule nie przedstawiają stanowiska NBP.