Wyższe podatki, niższe wpływy. Na akcyzowej ofensywie rządu zyskuje mafia
Zorganizowane grupy przestępcze sukcesywnie przejmują rynek papierosów. Według raportu KPMG „Illicit Cigarettes in Europe 2025” w ubiegłym roku mieszkańcy Unii Europejskiej skonsumowali 41,8 mld papierosów pochodzących z nielegalnego źródła. 10,3 proc. całkowitej konsumpcji. Dla porównania, to niemal tyle, ile wyniósł cały legalny rynek papierosów w Polsce, szacowany przez KPMG na 43,45 mld sztuk.
Rosnąca szara strefa uderza w finanse publiczne. KPMG szacuje, że z powodu nielegalnego handlu papierosami państwa członkowskie Unii Europejskiej utraciły w 2024 r. około 16,7 mld euro wpływów podatkowych. W 38 badanych krajach Europy nielegalna konsumpcja sięgnęła 55,3 mld sztuk papierosów, a związane z tym straty budżetowe oszacowano na 22,4 mld euro.
Dane te wpisują się w szerszą debatę o skutkach szybkiego wzrostu obciążeń podatkowych nakładanych na wyroby tytoniowe. Podwyżki akcyzy zwiększają cenę legalnych produktów, ale nie ograniczają ich konsumpcji. Część popytu przenosi się poza oficjalny obrót.
Polska jest na szóstym miejscu w zestawieniu krajów, gdzie najszybciej rośnie liczba nielegalnych papierosów na rynku. W czołówce państwo, z najwyższym poziomem nielegalnej konsumpcji są Francja (ponad 41 proc.), Irlandia (35 proc.) czy Belgia (25 proc.). Jednak najnowsze dane z Polski wskazują na odwrócenie wcześniejszego trendu spadkowego i ponowny wzrost znaczenia szarej strefy. To sygnał, że dalsze zmiany podatkowe powinny uwzględniać nie tylko cele fiskalne i zdrowotne, lecz także ryzyko rozwoju nielegalnego handlu.
Od przemytu do nielegalnej produkcji
Nie dość na tym, na czarnym rynku widać nowy niepokojący trend. Przez lata nielegalny rynek papierosów w Europie kojarzył się głównie z przemytem ze Wschodu. Teraz coraz większą rolę odgrywają podróbki z budowanych przez mafię fabryk położonych na terenie UE.
KPMG opisuje tę zmianę hasłem: „od made in EU do fake in EU”. Łańcuchy dostaw stają się krótsze, trudniejsze do śledzenia i coraz mocniej osadzone w Europie Zachodniej. Szczególne znaczenie mają Francja, Belgia i Holandia, które stają się ważnymi punktami na mapie nielegalnych produktów tytoniowych i nikotynowych.
W 2025 r. podrabiane papierosy były już największą częścią nielegalnego rynku w UE. KPMG szacuje ich wolumen na 18,3 mld sztuk, czyli 44 proc. całej nielegalnej konsumpcji. W ciągu roku rynek podróbek urósł o ponad 20 proc.
Zorganizowane grupy przestępcze szybko dostosowują się do zmian podatkowych i regulacyjnych. Gdy legalny produkt drożeje, a popyt nie znika, rośnie opłacalność produkcji bliżej klienta, szybkiej dystrybucji i sprzedaży poza oficjalnym obrotem.
Francja liderem niechlubnego rankingu
Największym nielegalnym rynkiem papierosów w Europie pozostaje wspomniana wcześniej Francja. Według badania KPMG w 2025 r. aż 41,4 proc. konsumpcji papierosów w tym kraju pochodziło z nielegalnych źródeł. To ponad 20 mld sztuk papierosów. Innymi słowy: cztery na dziesięć papierosów wypalanych we Francji nie przeszły przez legalny rynek.
Skala podróbek jest tam równie uderzająca. KPMG szacuje, że we Francji konsumenci sięgnęli po blisko 9,7 mld sztuk podrabianych papierosów, co odpowiada około 19 proc. całkowitej konsumpcji. Francja odnotowała też największy wzrost spożycia nielegalnych papierosów w Europie w 2025 r., o 1,8 mld sztuk.
Na kolejnych miejscach są Irlandia i Belgia. W Irlandii z nielegalnych źródeł pochodził co trzeci papieros. To kraj z najwyższymi obciążeniami podatkowymi wyrobów tytoniowych i nikotynowych w Europie. Belgia z kolei doszła do poziomu 25 proc. nielegalnej konsumpcji, a udział papierosów z nielegalnych źródeł w całkowitym rynku wzrósł tam w rok o 9,54 pkt proc. To jeden z najwyższych wyników w historii badania.
W Holandii poza oficjalnym obrotem znalazło się 2,1 mld sztuk papierosów, czyli 22 proc. całkowitej konsumpcji. Według KPMG oznacza to powrót do poziomów notowanych w 2006 r.
Dla Brukseli to sygnał ostrzegawczy, bo problem najmocniej widać właśnie w państwach, w których papierosy są drogie, a obciążenia podatkowe wysokie. W takich warunkach część popytu nie znika, tylko przesuwa się poza kontrolę państwa.
Polska była pozytywnym wyjątkiem, ale to już koniec
Polska wciąż jest daleko od problemów, z którymi zmagają się Francuzi, Irlandczycy czy Belgowie. Dane KPMG pokazują jednak niepokojący kierunek zmian. Po kilku latach spadku szara strefa papierosowa znów zaczęła rosnąć.
Od 2021 r. udział nielegalnej konsumpcji w Polsce stopniowo malał i w 2023 r. spadł do rekordowo niskiego poziomu 3,6 proc. Potem trend się odwrócił. W 2024 r. udział nielegalnej konsumpcji wzrósł do 4,3 proc., a w 2025 r. przebił próg 5 proc. i wyniósł 5,3 proc.
W przeliczeniu na sztuki oznacza to około 2 mld nielegalnych papierosów, w tym blisko 1 mld podróbek. Straty budżetu oszacowano na około 1,9 mld zł. Polska znalazła się też na szóstym miejscu wśród krajów, w których najszybciej rośnie liczba nielegalnych papierosów. Sam wzrost w 2025 r. wyniósł 0,33 mld sztuk.
Rzeczywista skala problemu może być jeszcze wyższa. Według badania EPS przeprowadzonego w Polsce przez Instytut Almares na zlecenie czterech największych firm tytoniowych w czwartym kwartale 2025 r. szara strefa papierosów wynosiła 7,5 proc. całego rynku.
To nadal nie jest Zachód Europy, gdzie nielegalny rynek sięga jednej czwartej, jednej trzeciej albo nawet ponad 40 proc. konsumpcji. Ale dla Polski to wyraźne odwrócenie wcześniejszej tendencji.
Legalna sprzedaż mocno się skurczyła
Najbardziej niepokoi spadek sprzedaży z akcyzą. Według badania KPMG w 2025 r. legalny rynek papierosów w Polsce skurczył się do 43-45 mld sztuk. To spadek o 13 proc. rok do roku.
Ten obraz potwierdzają także dane branży tytoniowej przywołane w materiale KPMG. Wynika z nich, że w 2025 r. sprzedaż papierosów spadła o 12,94 proc., tytoniu do palenia o 14,62 proc., a tytoniu do podgrzewania o 6,7 proc.
Część tego spadku mogła oznaczać ograniczenie konsumpcji albo przejście na inne produkty. Równoległy wzrost szarej strefy pokazuje jednak, że część popytu mogła przesunąć się poza oficjalny rynek.
KPMG wskazuje, że jednym z kluczowych czynników zmian na polskim rynku były skokowe podwyżki stawek kwotowych akcyzy, uchwalone w 2024 r. i obowiązujące od 2025 r. Papierosy zostały objęte podwyżką o 25 proc., tytoń do palenia o 38 proc., tytoń do podgrzewania o 50 proc., a płyny do e-papierosów o 75 proc.
W 2026 r. podwyżki mają być kontynuowane. W przypadku papierosów stawka ma wzrosnąć o 20 proc., tytoniu do palenia o 30 proc., tytoniu do podgrzewania o 20 proc., a płynów do e-papierosów o 50 proc. Od 2027 r. zaplanowano kolejne wzrosty.
Budżet miał zarobić więcej. Dostał mniej
Podwyżki podatku miały zwiększyć wpływy do kasy państwa. Ministerstwo Finansów i Gospodarki zakładało w lipcu 2025 r., że dochody z akcyzy na wyroby tytoniowe wyniosą 37,1 mld zł. Ostatecznie do budżetu trafiło 33,61 mld zł, czyli o ponad 3,5 mld zł mniej.
Dla Ministerstwa Finansów to niewygodna lekcja. Wyższa stawka nie zawsze daje wyższe wpływy. Jeśli legalny produkt drożeje zbyt szybko, część konsumentów ogranicza zakupy, część przechodzi do innych produktów, a część może trafić do obrotu poza kontrolą państwa.
W przypadku wyrobów tytoniowych dochodzi jeszcze jeden element: mówimy o produkcie uzależniającym. Popyt nie znika tylko dlatego, że państwo podnosi podatki. Gdy różnica między legalnym a nielegalnym produktem robi się zbyt duża, rośnie opłacalność przestępczego rynku.
Polska pozostaje przy tym liderem w zwalczaniu nielegalnej produkcji. W 2025 r. zlikwidowano u nas 42 nielegalne fabryki papierosów, najwięcej w Unii Europejskiej. To pokazuje skalę działań służb, ale też skalę presji ze strony przestępców. Gdyby rynek nie był atrakcyjny, takich fabryk nie byłoby aż tyle.
Więcej o akcyzie w Bizblogu Spider's Web
Unia może jeszcze dolać paliwa do ognia
Ryzyko nie kończy się na krajowych podwyżkach akcyzy. W tle są prace nad rewizją unijnej dyrektywy dotyczącej tytoniu, czyli Tobacco Excise Directive. Komisja Europejska zaproponowała w lipcu 2025 r. skokowy wzrost minimalnego podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe.
Według danych KPMG propozycja zakładała podniesienie minimalnej stawki z 1,80 euro do 4,30 euro za paczkę papierosów. To miałoby doprowadzić do wyrównania cen w Unii Europejskiej, ale dla wielu krajów oznaczałoby szok cenowy.
Tax Foundation Europe wskazuje, że nowe minimum obecnie spełnia tylko siedem państw UE (m.in. Belgia, Holandia, Francja i Niemcy). Tam wyroby tytoniowe nie musiałyby znacząco drożeć. W pozostałych państwach ceny musiałyby wzrosnąć i to bardzo mocno.
Największy problem dotyczyłby państw nowej Unii, w tym Polski, Bułgarii, Rumunii i Chorwacji. W 13 państwach UE udział akcyzy w cenie paczki papierosów nie przekraczał w 2024 r. 3 euro, a 10 z nich to kraje, które przystąpiły do UE w 2004 r.
Jednolite minimum podatkowe może działać bardzo różnie w zależności od poziomu dochodów i cen w danym kraju. Dla bogatszych państw będzie korektą. Dla biedniejszych może być podatkowym szokiem, który zwiększy różnicę między legalnym i nielegalnym rynkiem.
Szara strefa lubi proste odpowiedzi
Dane KPMG są niewygodne dla zwolenników prostych rozwiązań. Można powiedzieć: podnieśmy podatki, ograniczmy dostępność, wypchnijmy wyroby tytoniowe z oficjalnego rynku. Problem w tym, że konsumenci nie zawsze zachowują się tak, jak zakłada ustawodawca.
Część ograniczy konsumpcję. Część może przenieść się do innych produktów. Ale część kupi taniej, poza legalnym obrotem. A tam nie ma kontroli składu, wieku kupującego, jakości produktu ani wpływów podatkowych.
To jest podobny problem do tego, który pojawia się w szerszej debacie o regulowaniu produktów nikotynowych. Jeżeli państwo wrzuca wszystko do jednego worka i stawia głównie na wysoką cenę oraz zakazy, może nie ograniczyć popytu, tylko oddać część rynku przestępcom.
Wysokie podatki mają ograniczać konsumpcję szkodliwych produktów i zwiększać dochody budżetu. Dane KPMG pokazują jednak, że po przekroczeniu pewnego progu może wydarzyć się coś innego: sprzedaż z akcyzą spada, przestępczy obrót rośnie, a budżet dostaje mniej, niż zakładał.
Najlepiej widać to dziś we Francji, Irlandii i Belgii. Polska wciąż jest w lepszej sytuacji, ale kierunek zmian jest niepokojący. Po latach spadku szara strefa znów rośnie, legalna sprzedaż mocno się skurczyła, a wpływy z podatku akcyzowego okazały się niższe od oczekiwań.
Papieros kupiony na czarnym rynku nie znika ze statystyk zdrowotnych. Znika tylko z legalnego obrotu i z podatkowych wpływów państwa.
Zdjęcie tytułowe: Pod koniec maja funkcjonariusze KAS i CBŚP tylko podczas jednej akcji przejęli ponad 14 mln szt. nielegalnych papierosów. (Fot. KAS)
